中国社会科学研究院财经战略研究院副研究员何代欣
西南财经大学财政税务学院教授付志宇
东北财经大学财政税务学院教授博士生导师张海星
自去年冬上海、浙江、广东、深圳四省市推出了2000亿地方债试点后，近日有媒体通过今年相关地方政府预算的推测，估计今年地方政府债券发行总规模，可能由前几年的2000亿元扩大至2500亿元，其中，地方政府自行发债试点有望扩大范围。
中国经济时报(微博)记者2月27日就此问题向财政部办公厅进行电话求证，但财政部方面未肯定任何观点。
尽管如此，未来地方债的发行会在什么样的时机如何逐步扩大规模和试点，依然成为市场关注的焦 点，为此，中国经济时报记者就扩大试点的时机是否成熟，地方债推行的难题在哪，如何规范和防范风险等采访了相关财税专家。
地方债扩大试点 时机已到？
何代欣：地方债继续往下做不可回避，除非有新的财政来源或地方融资有更长还款期限，否则地方债一旦打开就难收回。在整顿地方融资平台的背景下，地方债发行有利于将隐性债务显性化。按世界各国惯例，地方债放开便会持续循环运转，跟国债的道理一样不断借钱还钱。这由政府债务本性决定，牵扯政府信用。
付志宇：需要谨慎，法学界认为根据现行法律，地方发债法理上缺乏支撑，不过现在正在建立地方政府举债融资机制。比较赞成由财政部代发。说到扩容要等三月份“两会”财政预算报告出来，扩容的量可能不算大。现在接近了偿债高峰期，需要滚转，发债方式很重要。
真正意义的地方自主发债，那就超越现有试点方式了，目前在地方进行大规模自主发债的条件尚不成熟。地方性融资平台，通过某些渠道反映的情况看，盈利的很少；此外房产、股市下跌了，非税收入也难以增量，适当发债也是确有所需。现在地方发债最终还是财政部还，地方的负担转嫁到中央，口子不宜开大。
地方债发行在经济发达地区由于资产雄厚和抵押物较为充分，还债没有困难，但进行大范围推广，能否控制好就难说了。
有些人提出要让地方真正自主发债，地方政府自负盈亏自由借贷，这个口子还是最好不要开，否则可能会出现极度混乱的局面，宏观调控的效力也将大大削弱。
张海星：虽然地方债是可行的发展方向，但过去融资不规范或有不利影响。由于财税体制缺陷和配套改革没有跟上，因此地方债试点比较谨慎，逐步放开。1998年是中央发国债转到地方，后来中央代发地方债，去年11月又走出了地方自行发债试点，但离真正的地方自主发债还有较大距离。目前试点债务还是由中央最终负责，跟代发地方债类似。
只有地方自主发债，才有地方完全融资权。但做到最后一步是有条件约束的，要做到政府账目公开透明，各种财务风险指标在可控范围之内，切断中央对地方的隐性担保，让其成为独立的市场主体去投资。
推进中的难题
付志宇：地方债务结构需要进行调整，地方债务分显性和隐性两种。地方政府自行还债，自己负有这种责任的是显性的，按审计署的统计显示占62%，而隐性债务等占到将近40%。后者如果不能偿还，还是要政府偿还。因为政府参与了担保，或负有救助义务。政府今后不应参与对企业的违规担保。
地方刚性支出压力大不是发行地方债的主要原因。对地方债优先投入保障房建设这点值得商榷，从理论上看缺乏依据，两者没有必然联系。保障房建设无需动用这样的政策性手段，应重在从财政支出结构上来解决。
地方债仅是资金来源的调整，而非支出结构优化。从长远来看，还是要调整中央地方财权分配，化解地方压力。但目前从操作层面看，体制变动的空间不大，只能从支出结构合理化上来做文章。增收的压力和开支的需求，使得适当放债成为平衡赤字的手段，但控制不好容易出现风险。
张海星：地方债放开风险会转到银行，银行转到中央账上，增加了中央债务风险压力。风险会导致地方政府信用评级下降，各个省的债券都需要评级，目前没有很好履行规范化评级制度。一旦出现债务违约，最终受损失的还是纳税人。此外地方债发债方式也没有得到预算法支持。这些问题使得一旦出现风险将不仅是经济损失，政府还需承担道德风险。
何代欣：目前地方融资平台在内的债务期限结构有问题，应学习国债将债务期限更丰富些，增加一些长期债务，三年期灵活性很低。很多债发出后还没有来得及好好利用就得还了。任何形式的地方债务都具有一定风险性，尤其是欧债危机和美国的教训给我们一定的警示。
怎样规范？
张海星：首先要完善财税体制，建立一套检测评价债务风险的指标体系和监督管理体系。前提是立法，目前预算法不支持地方政府有合法融资与担保的主体地位，预算法跟担保法都需要修改。地方政府如不能偿还，其处理办法也需要立法为依据，破产法也要相应修改。地方发债提供的是准公用产品，并非一般商品，应借鉴国际相关处理地方政府不良债务的经验，与企业债务违约要有清晰区分。
规范化的财政体制和债务运行体系是开启地方自主发债的前提。投资人、人大、财政系统内部、媒体等各类监管都要跟上。目前财政透明度就很不够，行政体制配套改革也需要跟上，这是个系统工程。f
付志宇：如果地方债继续走向深入，需要在省一级人民政府成立“偿债基金”，对借贷企业能否具有到期偿还能力进行评估，并据此相应控制其举债规模，并上报财政部门。钱款划拨下来后，必须根据企业效益规定其定期还款的额度。这样可以减少政府担保风险。
地方自行发债缺乏监督，就十分容易造假，一旦产生不良结果地方无力赔偿，压力都转嫁给了中央政府，因此，地方政府发债，需要在更高级别人大设立专门监管机制，不能由政府部门自己来评估，更不能让地方没有节制自行发债。
何代欣：要培育一个良性地方债市场，避免走土地财政老路。地方政府债务和管理应该是一个制度化良性理顺过程，要让地方政府感觉到钱的来源和花销是有责任的。建立良性机制，约束盲目开支，倒逼地方政府建立更加周全的财政体系。对地方政府来说也是获得事权与财权相匹配的过程。
此外，整套机制需要考虑预防风险问题，要有宏观顶层设计。对不同地区的政策需要观察和甄别，试点很有必要性。
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