武汉市最大的保障性住房项目百步亭社区悦秀苑、景兰苑交房工作日前正式启动。该项目包括5263套经济适用房和194套廉租房。新华社发
从经济适用房到廉租房，从限价房到政策性租赁房……一方面随着房价持续攀升，居高不下，另一方面则是买不起房子的中低收入阶层、“夹心层”只能在大中城市“蜗居”，解决这部分群体的居住条件问题成为中央高度关注的问题。
近年来，随着国家相关措施频频出台，越来越多的保障性住房受到全社会的高度关注。然而，记者深入采访时发现，保障性住房建设的“蜗牛化”依然是不容回避的事实。一些专家学者表示，尽管中央政府明确提出保障性住房建设进程要加快，但相当一部分地方政府往往采取“乾坤大挪移”的办法，“淡化”保障性住房这一“民生工程”的重要性。
“蜗牛化”成保障性住房“惯例”
据统计，2009年国家下达的保障性住房建设计划，全国共需投入1676亿元，其中，中央投入493亿元，占29.4%；地方配套1183亿元，占70.6%。但从实际操作上看，由于一些地方配套资金不到位和征地、拆迁等前期工作准备不足，无法完成当年的建设计划。
常年在珠三角从事房地产开发的开发商刘雪丽告诉记者：无论是经济适用房，还是限价房廉租房，整个项目从“规划确定—地块拍卖—楼盘动工—物业入住—开发商交楼”，时间上要比同期开发的商品类型楼盘少则长一年，多则三年。
刘雪丽说：“一至三年时间意味着保障性住房建设的‘利润’能够成倍地增加。”
首先是开发周期和进入市场周期的延长，意味着将有多方从中受益。地方政府负责项目运作的部门往往是受益最大的环节，一般而言，一至三年的开发，周围地块能够迅速升值，地方政府可以取得丰厚的财政收入。以南宁市快环时代城经济适用房为例，从2004年开始运作到2009年交房为止，周围的地块价格几乎翻了一倍，同期开发的商品房楼盘售价也从每平方米1800元飙升到4500元。
其次是房开商能够将保障性住房项目“拉大旗作虎皮”，作为自己参与竞标周边其他项目的“核心竞争力”。愿意配合政府搞保障性住房开发的房开商肯定不是“傻子”，在确定参与竞标之前，房开商往往已经掌握了经济适用房周边的地块，剩下的问题是，如何通过以经济适用房为代表的保障性住房项目与自己开发的楼盘“整合”，将由政府负责承担的公共设施、绿化水电等“纳入”到自己开发的楼盘领域中，最大限度地减少商品性楼盘开支。
第三是开发商“隔三岔五”地“放盘”，把经济适用房作为市场“温度计”，最大限度地掌控楼盘价格，获取丰厚利润。
目前，以经济适用房、廉租房为组成部分的保障性住房，大多采取与商品房地块、商品房楼盘“结伴”开发和销售的方式，这确实是避免在我国城市化进程中出现“贫民窟”的关键环节。但这一做法也同时被房开商所利用。房开商往往与房地产中介公司联手，在楼盘即将放盘前半年时间，就在网页、社区论坛等公布“经济适用房转手、转租”信息，从中试探市场的最高承受价格，从而在放盘之后能够最大限度地获取利润。
保障性住房缘何成鸡肋
“食之无味，弃之可惜；既要腰包鼓，又要名声响；住房难解决，自然成‘鸡肋’。”这是一位常年在政府房管部门工作的公务员黄立仁对保障性住房的编出的顺口溜。他告诉记者，无论是经济适用房还是廉租房限价房，在财政、政府工作报告中都是必不可少的一个组成部分，但问题的关键在于，报告中的“白纸黑字”还是会被地方政府和相关部委办局视为“鸡肋”。
——考核还是靠“GDP”、靠财政收入，政府收入增长方式有限，一把手任期有限，谁也不愿做“前人种树后人乘凉”的事情。
对于地方党委政府的一把手来说，如何确保经济快速稳定发展，尤其是在应对金融危机情况下，确保GDP数字看着漂亮，财政收入稳步增收，这是树立好自己名声的关键。保障性住房属于典型的“有投入无回报”项目，从立项到论证，一个项目下来最快也要三至五年时间。即使是上任伊始想为民造福，等到保障性住房尘埃落定的时候，一二把手可能已经换了一批人。因此，保障性住房的立项、规划、审批,往往每三个月到半年才上一次党委政府办公会。一二把手不重视，自然会一拖再拖。
——“卖地财政”导致保障性住房成为“鸡肋”。
保障性住房能够真正上下一致地推行实施，在地方政府层面遇阻的最大问题就是土地财政。中国指数研究院近日推出的《2009年中国土地出让金年终大盘点》显示，去年中国土地出让金总额达1.5万亿元。其中，国内70个大中城市土地出让金共计10836亿元，比2008年增加140%。卖地已经成为地方政府财政收入的主要支柱。
恰恰是由于地方政府的财政收入被一轮高过一轮的房价所左右，相当一部分地方政府纷纷采取各种对策，变相“鼓励”、“扶持”购房行为。就在“国十一条”发布的同一天，杭州市政府出台意见，在购房入户、财政补贴、购房住房公积金及交易税费等方面制定优惠政策。随后，一些地方政府也相继出台省区、城市的购房补贴办法，以最大限度地减少调控的力度。
——“民生细则”未纳入考核，导致保障性住房成为“鸡肋”。
保障性住房是彻头彻尾的“民生工程”、“民心工程”，但现有的自上而下的官员政绩考核、提拔、管理机制，恰恰忽略了这些事关民生的“细枝末节”。地方官员乃至直接主管土地、税务、房地产的官员，不会因为少建、缓建、漏建多少面积的保障性住房遭到问责处置，倒是会因为征地拆迁不及时，收入巨大的重大项目未能及时竣工而遭到处罚。这样的方式导致保障性住房很容易沦为政府发展目标的“鸡肋”。
——地方政府高调提出保障性住房目标还是看重中央投资。
地方政府对保障性住房的热情是醉翁之意不在酒，真正看重的是中央政府的投资部分，不是保障房本身。这也就很好理解很多地方政府保障房配建的措施，转嫁负担给商品房项目，以增大商品房开发成本，商品房用地配建成为地方政府解决保障房问题的首选，至于申请的廉租房中央投资，地方政府不会没有热情。
学者冷菊弁认为：“地方政府过分依赖中央投资的心态，其结果必然就是在具体实施过程中‘矮化’、‘淡化’需要地方财政拿钱的保障性项目，而高度关注中央财政出钱的项目，这对于保障性住房建设来说，不是一件好事。”
民生工程仍需民意投票
多位接受记者采访的专家学者认为，由于保障性住房缺少“阳光运作”，这就需要采取一系列方式，推动保障性住房从地方整体规划到具体项目运作的“透明化”，同时建立完整的监管制度，确保“民生工程”的“民意投票”。
首先是建立完善的“阳光模式”。
地方人大、政协等部门应该对政府的保障性住房项目从规划开始进行检查，规划的目标是与整个城市发展步伐相适应，保障性住房的地块、开发面积、绿化率、容积率、楼面价格、建安成本、水电路网等配套设施的成本状况，都应该逐一落实。政府也应将整个工程的进展状况逐月在媒体上公布，相关部委办局随时接受来自人大的监督、政协的质询和媒体的监督。
广西师范大学博士江田祥说：“只有将所有的环节全部曝晒在阳光下，才能使政府在这一民生工程中真正取信于民。”
其次是实行完善的“倒查制”。
截至2009年底，全国房地产开发企业手中已经拥有近300万亩的土地，全国各级土地储备中心截止到去年底，储备土地22万公顷以上。这意味着未来三年内房地产商并不缺少可供开发的商品房用地。但形成鲜明对比的，则是保障性住房迟迟未能顺利实施。
黄立仁说：“只有实行倒查制度，将2009年未能顺利完工的保障性住房进行逐一排查、分析原因，必要时追究责任，才能形成‘杀一儆百’的效果，确保未来几年保障性住房的顺利实施。要将倒查制在各级政府和部委办局中形成制度，以建立保障性住房供应的长效机制。”
第三是将保障性住房建设纳入官员政绩考核体系，甚至采取一票否决的方式，确保民生工程真正赢得民意。
广西师范学院学者方邦超认为，保障性住房的建设将是未来10年至20年中国解决城镇化进程无法逃避的重大课题，这就意味着必须高度重视保障性住房的建设。但目前的官员政绩考核升迁体系，尚无法承担这一重任。这就需要将地方官员和部委办局将这一关乎国计民生的领域，纳入官员的考核体系中。他说：“在透明化的状态下，推动民生工程的‘民众投票’，才能确保保障性住房建设成为经济社会稳定发展的‘稳压器’。”
“卖地财政不变，肯定还会缩水、打折”
2010年被视为中国的“保障性住房启动元年”，这一切源于国务院办公厅发出《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》。这一通知明确提出加快推进保障性安居工程建设，力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题。
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